محاسن و معایب شورای حل اختلاف
چکیده
شورای حل اختلاف نهادی است جوان و نوپا که براساس ماده ۱۸۹ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران از سال ۱۳۸۱ تاسیس شد و به تدریج در سراسر کشور توسعه یافته است. این شورا به برخی از دعاوی حقوقی و کیفری در محدوده صلاحیت هایش رسیدگی می کند. با در نظر گرفتن مقررات مربوط به این شوراها و فعالیت آنها در چند سال اخیر، می توان نقاط قوت و ضعف این نهاد را ارزیابی کرد. رسیدگی به دعاوی حقوقی و کیفری در شورای حل اختلاف از جهاتی نسبت به رسیدگی دادگاه، دارای امتیاز است. اما از طرف دیگر ، رسیدگی به دعوا در شورای مذکور با ایراداتی مواجه است که می توان با برنامه ریزی صحیح و تصویب مقررات جدید این ایرادات را برطرف کرد. در این مقاله محاسن و معایب شورای حل اختلاف نسبت به محاکم قضایی مورد بررسی قرار می گیرد.
مقدمه
ماده ۱۸۹ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مقرر می دارد:
« به منظور کاهش مراجعات مردم به محاکم قضایی و در راستای توسعه مشارکتهای مردمی، رفع اختلاف محلی و نیز حل و فصل اموری که ماهیت قضایی ندارد و یا ماهیت قضایی آن از پیچیدگی کمتری برخوردار است به شوراهای حل اختلاف واگذار می گردد. حدود وظایف و اختیارات این شوراها، ترکیب و نحوه انتخاب اعضای آن براساس آیین نامه ای خواهد بود که به پیشنهاد وزیر دادگستری و تصویب هیأت وزیران و به تایید رئیس قوه قضاییه می رسد»
ماده ۱۳۴ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران عیناً ماده ۱۸۹ فوق الذکر را برای دوره برنامه چهارم توسعه نیز تنفیذ و تأیید کرده است.
آیین نامه اجرایی ماده ۱۸۹ مذکور در سال ۱۳۸۱ به تصویب رسیده است و بدین ترتیب از سال ۱۳۸۱ به بعد عملاً شوراهای حل اختلاف فعالیت خود را شروع کرده اند به نحوی که امروزه در اکثر شهرها و روستاهای کشور، این شوراها به حل و فصل برخی از اختلافات مردم می پردازند.
ماده ۸ قانون شورا که حدود صلاحیت شورا را تعیین نموده و در کلیه امور مدنی و حقوقی، کلیه جرائم قابل گذشت، خنجه خصوصی جرایم غیر قابل گذشت، شورا می تواند در صورت تراضی طرفین به صلح و سازش بین اشخاص اقدام می نماید و مطابق ماده ۹، قانون مذکور شورا در جرائم بازدارنده و اقدامات تأمینی و تربیتی و امور اخلافی از قبیل تخلفات راهنمایی و رانندگی که مجازات نقدی و قانونی آن حداکثر و مجموعا سی ملیون ریال و یا سه ماه حبس و تامین دلیل، مجاز به صدور حکم می باشد اما مطابق تبصره ماده مذکور شورا مجاز به صدور حکم حبس نمی باشد. از آنجا که اصولاً رسیدگی در شورا مجانی و فاقد مقررات آیین دادرسی است. بنابراین مقایسه شوراهای حل اختلاف با دادگاه نقاط قوت و ضعف شورا را مشخص می کند و محاسن و معایب شورا را نسبت به محاکم قضایی معین
می کند. اساسی ترین محاسن و معایب به شرح زیر مورد بررسی قرار می گیرد.
مبحث اول: محاسن شوراهای حل اختلاف
با ملاحظه و بررسی قانون و آیین نامه شوراهای حل اختلاف و با در نظر گرفتن فعالیت چند ساله اش، این شورا نسبت به محاکم قضایی از امتیازات زیر برخوردار می باشد.
۱-کاهش مراجعات مردم به محاکم قضایی
محاکم قضایی در کشوربا توجه به تشکیل پرونده ها موجب مراجعات مردم در طول سال بویژه در مواردی که جنبه حقوقی دارد می گردد. با ورود پرونده های بیشمار به محاکم قضایی که باعث طولانی شدن وقت رسیدگی می شود و این امر طبیعتاً اطاله دادرسی را به دنبال خواهد داشت. در صورتی که روند رسیدگی در شورای حل اختلاف حکایت از این دارد که نتیجه رسیدگی در مدت خیلی کمتری حتی در صورت عدم تراضی طرفین انجام گرفته و در صورت صدور حکم خواهان و خوانده مراجعات کمتری به این نهاد دارند. لذا با توجه به این امر تشکیل شورای حل اختلاف ضروری به نظر می رسد.
۲- رفع اختلافات محلی
در هر محیطی اعم از شهر یا روستا ، ممکن است. اختلافات جزئی رفته رفته تبدیل به یک اختلاف محلی و قومی گردیده و باعث ایجاد کنیه و کدورت بین ساکنان آن محله گردد. لذا چون اعضاء شورای حل اختلاف از ریش سفیدان، روحانیون و معتمدان محلی انتخاب می شوند این امر باعث فرو نشاندن کدورتها توسط اعضای شورای حل اختلاف بنحو اساسی و موثر مقدور خواهد بود (صمدی راضیه، مجموعه مقالات تبیین جایگاه علمی نقش شورای حل اختلاف در نظام قضایی جمهوری اسلامی ایران، ۱۳۸۷، ص ۴۸۷).
۳- حل و فصل اموری که ماهیت قضایی ندارد یا از ماهیت قضایی کمتری بر خوردار است.
در رسیدگی به پرونده های متشکله در شورای حل اختلاف که از طریق مراجعه مستقیم یا ارجاع از دادگستری صورت می گیرد با توجه به حدود صلاحیت شورای اختلافات از جنبه کیفری و حقوقی در صورت پیچیده نبودن ماهیت قضایی و یا اموری که از ماهیت قضایی کمتری بر خوردار است کمک مؤثری به دستگاه قضایی نموده و در محدوده صلاحیت و وظایف خود امور محوله را با تکیه بر صلح و سازش در امور مدنی و کیفری مورد رسیدگی قرار دهد. و این امر باعث می شود که دستگاه قضایی با اوقات و فراغت بیشتری به پرونده های مهم و سنگین رسیدگی نمایند.
۴- جلوگیری از طولانی شدن رسیدگی به پرونده ها
از مشکلاتی که امروز دستگاه قضایی با آن دست و پنجه نرم می کند حجم زیاد پرونده های وارده و نبود امکانات لازم جهت رسیدگی است. بنابراین تعداد پرونده های ورودی رو به بالا است. در صورتی که حجم زیادی از این پرونده ها مربوط به جرایمی است که از اهمیت و پیچیدگی کمتری برخوردار است و به راحتی با دخالت نهاد میانجیگری میتوان به بسیاری از اختلافات خاتمه داد. در صورتی که اگر این اختلافات در محاکم قضایی مطرح شود طبعاً اقداماتی از قبیل انجام تحقیقات محلی، اعمال دقت لازم قضایی و بعد از این هم اعتراض ها و تجدید نظرها، و غیره را به دنبال خواهد داشت و این امر هم وقت زیاد و هزینه های کلانی را می طلبد ولی با مراجعه به مراکز صلح و سازش از ورود این خسارت ها و تحمیل این هزینه ها بر جامعه جلوگیری بعمل آمده و سرعت عمل در حل و فصل اختلافات را برای جامعه به ارمغان می آورد.
۵- عدم رعایت تشریفات آیین دادرسی
فرایند دادرسی در محاکم قضایی بدلیل وجود تشریفات آیین دادرسی طولانی است. در صورتی که شورای حل اختلاف در کوتاهترین زمان و خارج از تشریفات آیین دادرسی به پرونده ها رسیدگی نموده و این امر هم باعث کوتاه شدن دادرسی در احقاق حقوق مردم را به دنبال دارد. چنانکه ارسال اخطاریه، دعوت از طرفین در محاکم قضایی امری است که در روند طولانی شدن پرونده ها نقش دارد.در حالی که در شورای حل اختلاف آگاهی طرفین دعوی از موضوع رسیدگی به پرونده حتی بصورت تلفنی نیز انجام می گیرد. حتی در صورت ارسال اخطاریه از سوی شورا نیز خواهان و خوانده از موضوع پرونده با سرعت هر چه تمام تر آگاهی پیدا می کنند.
۶- آرامش وجدان
« بسیاری از افراد که در محاکم قضایی به نوعی احقاق حق می نماید چون نحوه رسیدگی به صورتی است که صدور رای منوط به حکم قانون و حضور شهود و قسم و سوگند و خلاصه می گردد لذا دغدغه خاطر به جهت اینکه مال و مالک، جنس از نظر شرعی بالا مانع است یا نه چیزی است که صاحب مال همیشه در آرامش نخواهد بود ولی در وادی صلح و مصالحه چون پایه اصلی بر مبنای رضایت طرفین بوده و همه مسائل بر پایه اعتراف، اقرار، صداقت، رضایت و مسالمت استوار است به هیچ وجه جای اینگونه دغدغه نمی باشد» (استقامت ، اورنک ، مجموعه مقالات پیشین، ص۷۶).
۷- حفظ شخصیت ارباب رجوع
شخصیت اجتماعی افراد در پای میز محاکمه و در حالی که طرفین دعوی همدیگر را مورد اتهام قرار می دهند پایمال شده و منجر به خدشه دار شدن شخصیت اجتماعی اشخاص می گردد بالاخص در امور کیفری اگرفردی به اشتباه محکوم شود. حیثیت عمومی شخص قابل جبربان نیست در حالی که در شورای حل اختلاف با تشکیل جلسات مسالمت آمیز از آسیب دیدگی شخصیتی اشخاص جلوگیری می شود. (استقامت ، اورنک ، مجموعه مقالات پیشین ، ص۷۴و۷۵و۷۶).
مبحث دوم: معایب شورای حل اختلاف
با همه امتیازاتی که برای شوراهای حل اختلاف ذکر شد این شورا نسبت به محاکم قضایی با اشکالات و ایراداتی مواجه است. مهمترین ایرادات به قرار زیر است:
۱-اصل استقلال قضایی
از آنجایی که داور را در فقه، قاضی تحکیم نامیده اند و در ادب فارسی نیز به این معنی آمده است که سمت قضاوت در دستگاه دولتی نداشت ولی به امور قضاوت و فصل خصومت شرکت و مبادرت به صدور رای می نمود. ودرآیین نامه اجرایی ماده ۱۸۹ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی این نهاد به منظور کاهش مراجعات مردم به محاکم قضایی و در راستای توسعه مشارکتهای مردمی بوجود آمده است. و حدود صلاحیت این شورا نیز حل و فصل دعاوی و شکایت و ایجاد سازش بین طرفین است. و عملاً نیز به امر قضاوت مشغول هستند بنابراین می توان به آنها عنوان قاضی اطلاق داد و به تبع آن باید از استقلال قضایی برخوردار باشند و عده ای هم معتقدند که اعضای این شورا قاضی نیستند بلکه طبق منابع فقهی آنها را داور تلقی می کنند از این لحاظ می توان گفت که هم لزومی به دانستن اطلاعات قضایی ندارد و هم واجد استقلال قضایی نیستند.که ممکن است این اعضاء مبدل به افراد مطیعی شده و موجبات سلب استقلال رای آنان فراهم شود.
اصل استقلال قضایی از نظر حل وفصل دعاوی بصورت بی طرفانه در تمام سیستم های حقوقی دنیا مورد پذیرش قرار گرفته شده ولی با توجه به ماده ۴۸ آیین نامه اصل مزبور در شورای حل اختلاف نادیده گرفته شده است.
۲- اصل مصونیت قضائی
« اعضاء شورا (به جز قاضی شورا) درست است که بنا به اطلاق ماده ۷ قانون شوراها قاضی محسوب می شوند ولی به طور خاص مشمول تعریف قاضی نیستند چون ماده ۲۵ قانون شورا مفهوماً مؤید این مطلب است که اگر بین طرفین سازش وجود داشته باشد و موضوع در صلاحیت شورا باشد.گزارش اصلاحی صادر که این گزارش باید به تایید قاضی شورا رسیده و به طرفین ابلاغ گردد. در غیر این موارد اگر موضوع در صلاحیت شورا نباشد. موضوع سازش و شرایط آن به ترتیبی که واقع شد در صورت مجلس منعکس و مراتب به مرجع صالح قضائی اعلام می شود.
اگر سازش حاصل نشود و موضوع به موجب ماده ۱۲ در صلاحیت شورا باشد در چنین وضعی قاضی شورا از مشورت با اعضاء شورا و اخذ نظریه کتبی آنها رای ممکن را صادر می نماید و اینجا فقط نظر قاضی ملاک اخذ تصمیم است و نظر اعضا به شورا و مستندات باید ثبت و در پرونده منعکس گردد.
به هر حال در هر دو صورت اعم از حصول سازش یا عدم سازش وقتی موضوع در صلاحیت شورا باشد که اخذ تصمیم می نماید و او نیز مصونیت قضایی دارد»(سلاحی، جعفر، مراجع اختصاصی شبه قضایی، تهران، ۱۳۸۹، ص۳۶).
۳- اصل تخصص قاضی
در بند (ز) ماده ۶ قانون شوراها و تبصره ۱و۲ همین قانون در باب شرایط در شورای حل اختلاف میزان تخصص قاضی شورا معیین گردیده است. در بند(ز) ماده ۶ ( دارا بودن مدرک کارشناسی جهت اعضاء شورای حل اختلاف شهر) اطلاق عام در مورد مدرک تحصیلی یعنی (کارشناسی) در این بند کمک به باور اصل عدم تخصص قاضی است و به خصوص تبصره ۲ ماده ۶ قانون مزبور: (برای عضویت در شوراهای مستقر در روستا، داشتن حداقل سواد خواندن و نوشتن الزامی است)و تبصره ۱ همین ماده نیز واجد یک حق اولویت به متخصص استفاده از اعضا غیر متخصص نیز مجاز شمرده می شد.
حال اگر اعضای شورای حل اختلاف را به مشابه (هیئت منصفه) و نماینده مردم تلقی کنیم طرفداران مکتب تحققی در باب «هیات منصفه» که قضات غیر حرفه ای هستند دخالت آنها را در امور کیفری بی اساس دانسته و معتقدند که قضاوت آنان بر کیفیت دادرسی های جزایی لطمه وارد می کند و آن را از مسیر اصولی و فنی خود خارج می سازد و مانع از آن می شود که دادرسان متخصص و مطلع از علوم کیفری با روش های علمی و فنی به امر دادرسی اشتغال ورزند. از جمله موسسان این مکتب انریکوفری جرم شناس معروف ایتالیایی بود که اعتقاد داشت با استناد به دوره دلایل معنوی و علمی، شرکت قاضی فاقد تخصص از جمله « هیئت منصفه» در دادرسی های کیفری نه فقط بی فایده و غیر لازم است بلکه بسیار مضر هم است. اساساً کار قضات کیفری از ظرافت و پیچیدگی خاصی بر خوردار است و نباید هیاتی از مردم عادی و غیرعادی متخصص استفاده شود. به همین علت اصلح بود از تبصره ۱ ماده ۶ قانون شورا بعنوان تخصص اعضاء شورای حل اختلاف یک اصل تلقی می شد.
۴- اجبار برای مراجعه با این شوراها
طبق ماده ۸ قانون شورای حل اختلاف، آنچه مربوط به صلاحیت شورا است، اصحاب دعوی اجباراً باید جهت حل و فصل دعوی به این مرجع مراجع کنند. در حالی که عده ای معتقدند این تکلیف مغایرت آشکار با اصول ۳۴و۳۶ قانون اساسی و همچنین در تضاد با سایر سیستم های حقوقی است که در مراجعه به این شوراها تخیر مناط اعتبار است.
۵- انتخابی بودن اعضای شوراها
طبق اصل یکصدم قانون اساسی، اعضای کلیه شوراها را باید مردم همان محل انتخاب کنند در حالی که طبق بند ۱ ماده ۴ قانون شوراهای حل اختلاف، اعضاء شورا انتصابی هستند.
۶- قابل تغییر بودن اعضای شورای حل اختلاف
طبق اصل ۱۶۴ قانون اساسی قاضی را نمی توان از مقامی که دارد بدون محاکمه و ثبوت جرم یا تخلفی که موجب انفضال است بطور موقت یا دایم منفصل کرد.
در حالی که طبق ماده ۳۸ قانون شورای حل اختلاف این اعضاء قابل تغییر هستند .
نتیجه گیری
از آنچه که گفته شد چنین بر می اید شوراهای حل اختلاف علاوه بر معایبی که دارد در رسیدگی به دعاوی نسبت به محاکم قضایی دارای امتیاز است. طرح دعوا در شورا تایع تشریفات آیین دادرسی نیست. در قانون آیین دادرسی مدنی، تشریفات مفصلی از جهت نحوه طرح دعوا، تقدیم دادخواست، رعایت شرایط لازم در تنظیم دادخواست، ابلاغ اوراق قضایی به اصحاب دعوا، جلسه رسیدگی و … مقرر شده است که رسیدگی در شوراهای حل اختلاف عاری از این تشریفات دست و پاگیر می باشد و در نتیجه پرونده های مطروحه در شورا سریعتر از پرونده های مطرح شده در دادگاه، منجر به صدور رای می گردد. لیکن رسیدگی به دعوا در شوراهای حل اختلاف در تمام مراحل اعم از مرحله طرح دعوا یا تجدید نظر از رای صادره، مجانی است و همین موضوع مردم را در مراجعه به این نهاد ترغیب کرده است.
با تشکیل شوراهای حل اختلاف به نحو قابل توجهی از مراجعات مردم به دادگستری ها کاسته شده و بسیاری از دعاوی مردم در این شوراها یا منجر به صلح و سازش شده و یا اینکه این دعاوی توسط افرادی که از بین خود مردم انتخاب شده اند حل و فصل می گردد.
