چکیده
شکل‌گیری و نهادینه شدن یک جامعه دموکراتیک و پایدار مستلزم توجه جدی به حقوق مردم میباشد. اقتضای عدالت آن است که در جامعه نهادهایی باشد که عهده‌دار نظارت قضایی براعمال دولت باشند. نظارت قضایی یعنی نظارت دادگاهها اعم از دادگاههای عمومی و اداری بر قانونی بودن اقدامات و تصمیمات دولت می باشد تا بدین وسیله از خودسری و تعدی مأموران و سازمان‌های دولتی جلوگیری و آزادی و حقوق شهروندان را تضمین کند. صلاحیت‌های گسترده‌ای که به مقامات اداری داده شده و همچنین با انواع تصمیمات واعلامات اداری ناشی از اعمال این صلاحیت‌ها باعث شده به حقوق مردم تجاوزهای صورت بگیرد . به همین دلیل در ایران در راستای تحقق حقوق شهروندی و اصل ۱۷۳ قانون اساسی نهادی به عنوان دیوان عدالت اداری که وظیفه خطیر رسیدگی به شکایات و تظلمات مردم علیه تصمیمات و اعمال سازمان‌های اداری و دولتی را به عهده دارد، زیر نظر قوه قضائیه تشکیل شده که با توجه به اصول و حقوق شهروندان نظارت قضایی براعمال دولت دارد تا از حدود و وظایف و اختیاراتشان تخطی نکنند و حقوق شهروندی را در حیطه وظیفه خود ارتقاء و تضمین کند. در آرایی که از دیوان صادر شده است می‌بینیم که با نظارت قضایی که بر اعمال دولت دارد توانسته تا حدودی حقوق مردم تضمین کند.هدف ما در این تحقیق مسئولیت حاکمان در برابر شهروندان و تنظیم عادلانه روابط دستگاه‌های اداری کشور با شهروندان میباشد.
مبحث سوم: نظارت قضایی دیوان عدالت اداری
گفتار اول: مفهوم و مبانی نظارت قضایی
ضرورت وجود مرجعی برای بررسی و نظارت بر اعمال مقامات عمومی و در صورت لزوم ابطال این تصمیمات و اقدامات و جبران خسارت از شهروندان لازم است تا حقوق شهروندی در یک جامعه ارتقاء پیدا کند. در هرجامعه‌ای نهادهایی وجود دارد که با فعالیت خود به رشد و نهادینه کردن این مقصود یاری می‌رسانند. نظارت قضایی بر اداره تضمینی برای حقوق شهروندی است در جایی که نهادها و سازما نهای دولتی از مسیر قانونی خود منحرف شوند از طریق نظارت قضایی می‌توانیم برآنها نظارت داشته باشیم که در حدود و صلاحیت قانونی خود عمل کنند تا این که حقوق شهروندی زایل نشود. امروزه اهمیت نظارت قضایی برکس پوشیده نیست نهادهایی قضایی و اداری در نظام‌های حقوقی مختلف وجود دارد که عهده‌دار بررسی مطابقت مقررات دولتی با قوانین مصوب مجالس قانونگذاری هستند تابدین وسیله برتری قانون تضمین و حمایت شود. نظارت قضایی یعنی نظارت قضایی دادگاهها، اعم از دادگاههای عمومی یا دادگاههای اداری برقانونی بودن اقدامات و تصمیمات دولت که می‌توان از آن به بازنگری قضایی یاد کرد که این نظارت قضایی براداره خود دارای مبانی هستند:
۱- مردم سالاری: مسئولیت دولت‌ها و مسائل ناشی از آن تنها در یک جامعه دموکراتیک است . یک رژیم دموکراتیک هدفش حفظ حقوق شهروندی و آزادی‌های شهروندان است که اعمال مقامات عمومی باید در چارچوب صلاحیت و اختیاراتشان باشد با توجه به این مسئله ضرورت نظارت قضایی بر اعمال دولت معنا پیدا می‌کند.
۲- حاکمیت قانون: قانون حدود و صلاحیت و اختیارات مقامات را مشخص کرده و همچنین دادگاههای اداری و قضایی که نظارت بر اعمال این مقامات دارد مشخص می‌کند در صورتی که این دستگاه‌های اداری برخلاف قانون عمل کند شهروند می‌تواند به مراجع بی‌طرف برای احقاق حق خود رجوع کند و چنان چه زیانی متوجه او شده باشد جبران خسارت شود .پس لازمه حاکمیت قانون وجود دادگاههای اداری میباشد که بتواند به دعوای شهروندان در زمینه‌های اداری رسیدگی کند.
۳- پاسخگویی: یکی از مولفه‌های حکمرانی خوب پاسخگو بودن دولت میباشد. قدرت تصمیم‌گیری که نهادهای عمومی و دولتی در خصوص حقوق مردم دارند باعث می‌شود که رابطه بین مقامات و شهروندان یک رابطه نابرابر باشد و با توجه به اصل پاسخگو بودن مقام‌های اداری می‌توان از تعدی به حقوق شهروندان جلوگیری کرد. بنابراین دیدیم که مردم سالاری، حاکمیت قانون و پاسخگو بودن از مهم‌ترین پایه‌های نظارت قضایی میباشد و در صورت عدم وجود این مبانی می‌توان گفت نظارت وجود ندارد یا اگر هم وجود دارد نظارت قضایی به مفهوم امروزی نیست.
گفتار دوم: نظارت قضایی از طریق دیوان عدالت اداری
کنترل، محوری‌ترین ایده در حقوق اداری است از این رو کارکرد اصلی حقوق اداری کنترل و نظارت بر تصمیمات و اقدامات سازمان‌های اداری یا به عبارت دقیق‌تر کنترل فرآیندهای اداری است.
نظارت بر قانونی بودن اعمال و تصمیمات اداره، جلوگیری از تخطی و سوء استفاده از اختیارات و مراقبت بر رعایت حقوق و آزادی شهروندان در اداره توسط نهادهای کنترل کننده صورت می‌گیرد که این نهادها در ایران که به طرق مختلفی به قوه قضائیه وابسته‌اند. از جمله این نهادها:
۱- وجود دادگستری و دادگاهها به عنوان مرجع رسمی رسیدگی به تظلمات و شکایات (۱۵۹)
۲- نظارت از طریق اصل ۱۷۰ که عنوان می دارد: «قضات دادگاهها مکلفند از اجرای تصویب‌نامه‌ها و آئین‌نامه‌های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود و اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و هرکس می‌تواند ابطال این گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کنند.»
۳- سازمان بازرسی کل کشور که این سازمان نظارت خود را ازطریق راه‌های غیرقضایی حل و اختلاف می‌کند و در صورت مشاهده جرم یا وقوع تخلف به مراجع قضایی مربوط اطلاع می‌دهد.
۴- دیوان عدالت اداری (اصل۱۷۳ ).
قانون اساسی ایران در اصل ۱۷۳ با ایجاد دادگاهی به نام دیوان عدالت اداری نظام نظارت قضایی در نظام حقوقی کشور پایه‌گذارده است .دیوان مهم‌ترین مرجع قضایی اداری کشور است که در اصل ۱۷۳ عنوان می دارد که «به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحدها یا آئین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آن‌ها، دیوانی به نام عدالت اداری زیرنظر رئیس قوه قضائیه تاسیس می‌گردد» درک کارکرد دیوان در گرو فهم نقش تعیین کننده آن در تامین و صیانت از حقوق شهروندان در برابر اقدامات و تصمیمات دولتی است. در بسیاری از مواقع آئین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه ها و بخش‌نامه‌ها و .. ممکن است کلاً یا جزاً مغایر با حقوق و آزادی شهروندان باشد که این به دلیل مغایر بودن با قوانین از طرف دیوان ابطال می‌گردد و دیوان همواره مانند سدی از حقوق شهروندان در مقابل تعدی و تجاوز سازمان‌های دولتی حمایت می‌کند. پس دیدیم که دیوان یکی از مهم‌ترین نهادهای کنترل کننده قضایی برسازمان‌های دولتی میباشد.
مبحث دوم: تاریخچه و صلاحیت دیوان عدالت اداری در ایران
گفتار اول: پیشینه دیوان عدالت اداری ایران
تدوین و تصویب قوانینی که ناظر بر وضعیت سازمان حکومت و اعمال و تصمیمات مأموران حکومتی باشد به دوره مشروطیت بر می‌گردد. در دوره پهلوی اول دیکتاتوری اجازه وجود دادگاهی که بتوان از اعمال و تصمیمات دولتی شکایت کرد نبود. در زمان صفویه این شکایت به عرض شاه می‌رساندند و از او کسب تکلیف می‌کردند. امیرکبیر به تشکیل «دیوان خانه‌ی عدالت» که از جمله وظیفه‌ی او دادخواهی مردم علیه دولت بود همت گماشت . ناصرالدین‌شاه پس از بازگشت از سفر اول اروپا فرمان تشکیل دیوان‌خانه عدلیه را صادر کرد.در ایران اصل ۳۲ قانون اساسی مشروطیت حق عرض حال و شکایت علیه مجلسه و وزارتخانهها را به طور کلی مقرر کرده بود و در ماده ۶۴ قانون استخدام کشوری مصوب ۲۱ قوس ۱۳۰۱ برای رسیدگی به شکایات مستخدمین ادارات از وزیران نسبت به حقوق استخدامی، شورای دولتی پیش‌بینی شده بود. که در غیاب آن دیوان عالی به این گونه دعوای رسیدگی می‌کرد. بدین لحاظ ضرورت چنین دیوان یا دادگاهی از طرف اساتید و حقوق دانان مورد تاکید قرار گرفت تا این که با الهام از حقوق فرانسه و به تقلید از شورای دولتی آن کشور در قانونی تحت عنوان قانون راجع به شورای دولتی در هفتم اردیبهشت ۱۳۳۹ در ۳۲ ماده و ۳ تبصره به تصویب کمیسیون مشترک دادگستری مجلسین شورای ملی وقت و سنا رسید. اما این قانون هیچ‌گاه به مرحله اجرا درنیامد و شورای دولتی هیچ‌وقت تشکیل نشد. و تنها مسیر احقاق حقوق اشخاص خصوصی در برابر دستگاه حاکمه توسل به موادی از قانون مدنی و قانون مسئولیت مدنی و شکایت در دادگاههای عمومی بود که این دشواری و کندی موجب سردی طرف دعوای خصوصی یعنی شهروندان برای احقاق حقشان بود. تا این که به موجب اصل ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به منظور رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آئین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آن‌ها دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیرنظر قوه قضائیه پیش بینی شد. نخستین قانون دیوان عدالت اداری در ۲۵ ماده و ۹ تبصره در چهارم بهمن‌ماه سال ۱۳۶۰ به تصویب مجلس قانونگذاری رسید و این قانون در سال ۱۳۷۲ و ۱۳۷۸مورد اصلاح قرار گرفت. و آئین‌دادرسی دیوان در سال که ۱۳۶۲ تهیه شده بود در سال ۱۳۷۹ مورد اصلاح قرار گرفت . این قانون تا سال ۱۳۸۵ اجرا می‌شد تا این که قانون جدید دیوان عدالت اداری در ۲۵ دی‌ماه ۱۳۸۵ از تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام گذشت و به اجرا گذاشته شد. اکنون دیوان تنها مرجع عمومی اداری و عالی‌ترین مرجع اداری کشور است که تاکنون آراء ارزشمندی در زمینه‌های مختلف در حدود اختیارات و صلاحیت خود صادر کرده که به عنوان یکی از منابع حقوق اداری محسوب می‌شود. و از آنجا که دیوان نهادی بالنسبه نوپا است و همچنین دارای نقایص و کاستی‌هایی میباشد باید با تلاش و تصویب قوانین جدید و غیره … منتظر ماند این نهاد را به جایگاهی که باعث اعتلای حقوق عمومی و ارتقاء حقوق شهروندان است دست یابد.
گفتار دوم: ساختار و تشکیلات دیوان عدالت اداری
دیوان عدالت اداری در تهران مستقر میباشد. تشکیلات قضایی و اداری دیوان و تعیین شعب آن به پیشنهاد رئیس دیوان به تصویب رئیس قوه قضاییه میباشد. رئیس دیوان با حکم رئیس قوه قضائیه منصوب می‌شود رئیس شعبه نخست رئیس دیوان نیز میباشد و به تعداد موردنیاز معاون و مشاور خواهد داشت. قضات دیوان باید دارای ۱۵ سال سابقه کار قضایی باشند درباره‌ی قضات دارای مدرک کارشناسی ارشد و دکترا در یکی از گرایش‌های رشته حقوق یا مدارک حوزوی معادل داشتن ۱۰ سال سابقه کار قضایی کافی است . قضات دیوان به پیشنهاد رئیس دیوان و حکم رئیس قوه قضائیه منصوب می‌شوند. هر شعبه دیوان دارای یک رئیس و دو مستشار است ملاک در صدور رای نظر اکثریت است. یکی از نوآوری‌های مفید قانون جدید دیوان پیش‌بینی کارشناسانی به عنوان مشاور برای دیوان میباشد و تعدادی کارشناس از رشته‌های مورد نیاز دیوان که دست کم ده سال سابقه کار اداری و مدرک کارشناسی یا بالاتر باشند و به عنوان مشاور دیوان تعیین می‌شوند و در صورت نیاز به مشاوره کارشناسی به درخواست شعبه پرونده به مشاوران ارجاء می‌شود شعبه پس از ملاحظه‌ی نظر مزبور مبادرت به صدور رای می‌نماید.
از دیگر ارکان دیوان، شعب تشخیص، هیات عمومی و واحد اجرای احکام دیوان میباشد. رد قضات دیوان شامل مواردی است که در آئین‌دادرسی مدنی پیش‌بینی شده است. دیوان عدالت اداری عالی‌ترین مرجع قضایی است که صلاحیت رسیدگی به دعاوی علیه دولت [منظور هر نوع دعوی نیست] و همچنین اعتراضات نسبت به آراء مراجع شبه قضایی را دارد. و از این نظر هم عرض دیوان عالی کشور است البته با این تفاوت که دیوان عالی کشور عالی‌ترین مرجع قضایی در نظام دادگستری ایران است که به عموم دعاوی و تظلمات افراد در نظام طبقه‌بندی دادگاههای عمومی ایران رسیدگی می‌کند و لذا صلاحیت آن عام است اما دیوان عدالت اداری به دعاوی خاص (مردم علیه دولت) رسیدگی می‌کند و از این نظر صلاحیت آن خاص است.
گفتار سوم: حدود صلاحیت و اختیارات دیوان عدالت اداری
بند اول: تصمیمات دیوان عدالت اداری
درحقوق ایران نیز جهات شکلی و ماهوی موجب نقض قانون یا غیرقانونی بودن عمل و تصمیم اداری می‌شود. و دادرس اداری موظف است شکایت از آن عمل و تصمیم اداری را مورد بررسی و رسیدگی قرار دهد و شخص ذی‌نفع می‌تواند در دادگاههای اداری علیه اداره از تصمیمات غیرقانونی به عنوان دعوای تخطی از حدود و صلاحیت شکایت کند و خواستار ابطال آن تصمیم شود و در صورت وارد بودن شکایت، دادگاه حکم به ابطال عمل یا تصمیم اداری می‌دهد و اگر براثر اجرای عمل و تصمیم غیرقانونی زیانی متوجه شاکی شده باشد اداره را محکوم به خسارات می‌کند. در صورتی که تصمیمات و اقدامات موضوع شکایت، موجب تضییع حقوق اشخاص شده باشد شعبه رسیدگی کننده حکم مقتضی مبنی بر نقض رای یا لغو اثر از تصمیم و اقدام مورد شکایت یا الزام طرف شکایت به اعاده حقوق تضییع شده صادر می‌نماید [ماده ۱۴ قانون دیوان]. دیوان بر مطابقت تصمیمات و اقدامات اداری با قانون و عدم خروج مقامات اداری از حدود اختیارات خود پاسداری می‌کند و همچنین مطابقت تصمیمات اداری با شرع با همکاری شورای نگهبان به طور غیرمستقیم نظارت می‌کند. تصمیمات شعب دیوان مطابق ماده ۷ قانون قطعی است مگر در مواردی که در مواد ۱۶، ۱۸، ۳۷، ۴۳ بشود از شعب تشخیص دیوان درخواست تجدیدنظر و رفع اشتباه کرد که موارد تجدیدنظر و شیوه رفع اشتباه در دیوان عبارتند از:
۱- اعلام اشتباه قضات صادر کننده رای (ماده ۱۶)
۲- تجدیدنظر خواهی توسط رئیس قوه قضائیه یا رئیس دیوان عدالت اداری (ماده ۱۸)
۳- اعتراض اصحاب دعوا (مواد ۳۷ و ۴۳)
۴- اعتراض شخص ثالث (مواد ۲۹ و ۳۰)
۵- اعاده دادرسی (ماده ۱۷)
۶- درخواست تصحیح دادنامه‌ی صادره.
بند دوم: صلاحیت و اختیارات دیوان عدالت اداری
طبق اصل ۱۷۳ قانون اساسی دیوان عدالت اداری مرجع عام رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات مردم و احقاق حقوق آن‌ها علیه مأموران، واحدها، و مقررات دولتی است و در قانون جدید دیوان به این صلاحیت‌ها اشاره شده است.
الف: رسیدگی به اعتراضات از اقدامات و تصمیمات دولتی
بندهای ۱و۳ ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری مقرری دارد یکی از صلاحیت‌های دیوان رسیدگی به شکایات تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی و حقوقی است از:
الف) تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانهها و سازمان‌ها و موسسات و شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها و تشکیلات و نهادهای انقلابی و موسسات وابسته به آن‌ها
ب) تصمیمات و اقدامات ماموران واحدهای مذکور در بند الف در امور راجع به وظایف آن‌ها (بند ۱ ماده ۱۳)
پ) رسیدگی به شکایات قضات و مشمولین قانون استخدام کشوری و سایر مستخدمان واحدها و موسسات مذکور در بند (۱) و مستخدمان موسساتی که شمول این قانون نسبت به آن‌ها محتاج ذکر نام است اعم از لشکری و کشوری از حیث تضییع حقوق استخدامی (بند ۳ ماده ۱۳).
طبق بند اخیر قانون دیوان ، رسیدگی به شکایات استخدامی دادرسان دادگستری و کارمندان دولت اعم از لشکری و کشوری در صلاحیت مطلق دیوان است.
در تبصره ۲ ماده ۱۳ تصریح شده که تصمیمات و آراء دادگاهها و سایر مراجع قضایی دادگستری و نظامی و دادگاههای انتظامی قضات دادگستری و نیروی‌های مسلح قابل شکایت در دیوان عدالت اداری نمی‌باشد . علاوه بر آن طبق تبصره یک تعیین خسارت وارده از ناحیه موسسات و اشخاص مذکور در بندهای ۱ و ۲ این ماده پس از تصدیق دیوان برعهده دادگاههای عمومی است.
یکی از صلاحیت‌های دیوان که در بند ۲ ماده ۱۳ به آن اشاره شده رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی دادگاههای اداری، هیات‌های بازرسی، و کمیسیون‌های مانند کمیسیون مالیاتی، شورای کارگاه، هیات حل اختلاف کارگر و کارفرما ،کمیسیون موضوع ماده ۱۰۰ قانون شهرداری‌ها، کمیسیون موضوع ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره‌داری از جنگل‌ها و منابع طبیعی منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آن‌ها.
در این بند چند نکته وجود دارد :
۱: اصطلاحات حقوقی در قانون جدید دیوان دقیق انتخاب نشده است به عنوان مثال شورای کارگاه که در بند ۲ ماده ۱۳ آورده شده است مربوط به قانون کار سال ۳۷ بود و اکنون نسخ شده و هیأت تشخیص جایگزین آن گردیده است.
۲ : کمیسیون موضوع ماده ۵۶ منتفی شده و به شکایت علیه آراء کمیسیون جایگزین آن، یعنی کمیسیون ماده واحده منابع طبیعی نیز دادگاههای عمومی رسیدگی می کنند.
۳: عبارت دادگاههای اداری، هیات‌ها و کمیسیون‌ها در بند ۲ جنبه تمثیلی دارد .بنابرین اگر در قانون خاصی یکی از مراجع شبه قضایی جهت رسیدگی به اعتراضات اشخاص پیش‌بینی شده باشد و تصریح نشده که آیا آراء این مراجع قابل شکایت در دیوان عدالت اداری هست یا نه اصل براین میباشد که آراء قابل اعتراض در دیوان عدالت میباشد مگر اینکه در همان قانون، آراء مذکور از شمول قانون دیوان مستثنی شده باشد.
ب: صلاحیت دیوان از حیث شاکی (خواهان)
اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی می‌گوید: «به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم … دیوانی به نام دیوان عدالت اداری… تاسیس می‌گردد… .» این اصل، شاکی یا خواهان در دیوان عدالت را «مردم» دانسته است. این واژه مبهم است و برای فهم مراد قانونگذار باید به قانون عادی مراجعه کرد. ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری در بیان صلاحیت دیوان از حیث خواهان و شاکی می‌گوید: «صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به قرار زیر است: رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی و حقوقی از …» براساس این عبارت،خواهان یا شاکی در دیوان اشخاص حقیقی یا حقوقی‌اند. این عبارت نیز ابهام را مرتفع نمی‌سازد؛ زیرا این سوال وجود دارد که مقصود از آن صرفاً اشخاص حقوقی حقوق خصوصی است یا اشخاص حقوقی حقوق عمومی را نیز شامل می‌شود. در مورد مشخصات حقوقی خواهان در دیوان عدالت اداری دو نظریه متفاوت وجود دارد: ۱- نظریه صلاحیت مطلق دیوان در رابطه با شاکی؛ ۲- نظریه اختصاص جایگاه شاکی به مردم
۱- نظریه صلاحیت مطلق دیوان در رابطه با شاکی (خواهان)
طرفداران این نظریه بر این اعتقادند که عبارت «مردم» در اصل ۱۷۳ قانون اساسی بدون قید حصر در برگیرنده همه اشخاص حقیقی و اشخاص حقوقی، اعم از اشخاص حقوقی حقوق خصوصی و حقوق عمومی، است. طرفداران این نظریه برای اثبات ادعای خود ادله زیر را اقامه می‌کنند:
۱- هرچند اصل ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقام شاکی در دعاوی داخل در صلاحیت دیوان را مردم دانسته است، در قسمت آخر همان اصل، حدود اختیار و نحوء عمل دیوان به حکم قانون عادی منوط شده است. بر همین اساس، ماده ۱۳ و ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵، «اشخاص حقیقی و حقوقی» را در مقام شاکی در دیوان شناخته است.
۲- اطلاق عبارت «اشخاص حقوقی» در بند یک ماده ۱۳ و ماده۱۹ قانون دیوان عدالت اداری ایجاب می‌کند که دیوان را در رسیدگی به شکایات اشخاص حقوقی حقوق عمومی صالح بدانیم.
۳- طبق اصل ۱۷۰ قانون اساسی «هرکس» می‌تواند ابطال آیین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌هایی راکه با احکام اسلامی و با قوانین مغایرت داشته باشد، از دیوان تقاضا کند. هم چنین ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۶۰ بدون ذکر خصوصیات شاکی (خواهان) مقرر می‌داشت که «در اجرای اصل ۱۷۰ قانون اساسی، دیوان عدالت اداری موظف است چنانچه شکایتی مبنی بر مخالفت بعضی از تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی با مقررات اسلامی مطرح گردید…» در ماده مذکور، عبارت «چنانچه شکایتی… مطرح گردید…» بر حصر شاکی دلالت ندارد و طرح شکایت می‌تواند از سوی مردم یا واحدهای دولتی و غیره صورت گیرد.
۲- نظریه اختصاص جایگاه شاکی به «مردم»
به باور طرفداران، این نظریه طرف شاکی در دیوان عدالت اداری، «مردم» یا «اشخاص حقوقی حقوق خصوصی» است. اینان برای اثبات نظریه خود، دلیل‌های زیر را اقامه می‌کنند:
۱- در تفسیر قوانین، شناختن قصد و نیت قانونگذار بسیار حائز اهمیت است. این برداشت که شاکی می‌تواند شخص حقوقی حقوق عمومی باشد با قصد و غرض قانونگذار ناسازگار به نظر می‌رسد؛ زیرا نیت قانونگذار از تدوین اصل ۱۷۳ قانون اساسی، جلوگیری از تجاوزات دولت به حقوق مردم بوده است. وانگهی عرف در مورد اشخاص حقوقی حقوق عمومی، لفظ مردم را به کار نمی‌برد.
۲- به عنوان یک مرجع قضایی اختصاصی، صلاحیت دیوان محدود به حدودی است که قانونگذار تعیین کرده است. بر این اساس، رسیدگی به دعاوی واحدهای دولتی بر ضد یکدیگر را نمی‌توان در صلاحیت دیوان دانست؛ زیرا حل اختلافات بین دستگاه‌های اجرایی، به ترتیبی که «آیین‌نامه چگونگی رفع اختلاف بین دستگاه‌های اجرایی از طریق سازوکارهای داخلی قوه مجریه» در تاریخ ۲۶/۱۲/۸۶ مقرر کرده است، صورت می‌گیرد.
بنابراین، رسیدگی به اختلافات بین دستگاه‌های اجرایی و اداری در صلاحیت دیوان نیست. به عبارت دیگر، هرگاه دو طرف دعوی، اشخاص حقوق عمومی باشند، رسیدگی به این دعوی از صلاحیت دیوان خارج است.
۳- اینکه بند ۱ ماده ۱۳ و ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری، عبارت «اشخاص حقوقی» را بدون ذکر وصف «حقوق خصوصی» آورده بدین دلیل بوده است که در مقدمه قانون دیوان عدالت اداری به اصل ۱۷۳ قانون اساسی استناد شده و اصل مذکور از صلاحیت دیوان در رسیدگی به شکایات مردم از ماموران و واحدها و آیین‌نامه‌های دولتی حکایت می‌کند. به تعبیر دیگر منظور از اشخاص حقوقی در ماده ۱۳ و ۱۹ به قرینه لفظ مردم در اصل ۱۷۳، اشخاص حقوقی حقوق خصوصی است.
۴- رای وحدت رویه هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره‌های ۳۷، ۳۸، ۳۹ در تاریخ ۱۰/۷/۶۸ موید همین برداشت است. این رای می‌گوید: «نظر به اینکه در اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، منظور از تاسیس دیوان عدالت اداری رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحدهای دولتی تصریح گردیده، و با توجه به معنی لغوی و عرفی کلمه مردم، واحدهای دولتی از شمول مردم خارج و به اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی اطلاق می‌شود…»طبق این نظریه روشن شد که خواهان یا شاکی در دیوان عدالت اداری، مردم‌اند؛ یعنی اشخاص حقیقی و اشخاص حقوقی حقوق خصوصی.
به نظر می¬رسد، با توجه به مطالب پیش گفته و دقت در آرای دیوان بتوان گفت که دیوان در دو مورد به شکایت واحدهای دولتی رسیدگی می¬کند.
۱- در خصوص دعاوی موضوع ماده¬ی ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری که تقاضا ابطال آیین نامه¬ها و مقررات دولتی است و در هیات عمومی دیوان مطرح می¬شود. این تقاضا طبق ذیل اصل ۱۷۰ قانون اساسی که بیان می¬دارد: «… هرکس می¬تواند ابطال این¬گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند»، می¬تواند از طرف واحدهای دولتی نیز طرح شود و اطلاق عبارت «هرکس» دستگاه¬های دولتی را نیز دربر می¬گیرد.
۲- بادقت در قانون دیوان عدالت اداری ملاحظه می¬شود که رسیدگی به شکایات و تظلمات اشخاص حقیقی یا حقوقی – باید شخص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی باشد- از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و ماموران آن¬ها موضوع بند ۱ ماده ۱۳ قانون، به این دلیل است که اشخاص مزبور جدا و مستقل از حاکمیت¬اند و برای جلوگیری از اینکه با اعمال حاکمیت دولت ستمی بر آن¬ها وارد نشود قانونگذار شکایت آن¬ها را از دولت پذیرفته است.
اما در خصوص بند ۲ ماده ۱۳ به نظر می¬رسد، زمانی که دستگاه دولتی از آرا و تصمیمات قطعی دادگاه-های اداری و هیات¬های تشخیص و حل اختلاف (به طور کلی مراجع موضوع بند ۲ ماده ۱۳ قانون دیوان) شکایت می¬کند، به عنوان یکی از طرفین دعوا در دیوان طرح دعوا می¬کند نه به اعتبار دولت بودن. بنابراین، دستگاه¬های دولتی که بر ضد آرای قطعی مراجع موضوع بند ۲ ماده ۱۳ در دیوان طرح دعوا می‌کنند، به اعتبار یکی از اصحاب دعوا شکایت می¬کنند نه به اعتبار دولت، و در موضع اعمال حاکمیت نیستند. با این تفسیر، شرکت¬های دولتی می¬توانند بر ضد مراجع حل اختلاف مالیاتی به عنوان مؤدی مالیاتی شکایت کنند. شکایت اشخاص حقوقی حقوق عمومی از این نظر در موارد بند ۱ ماده ۱۳ قانون دیوان پذیرفته نمی‌شود؛ زیرا آن¬ها جزئی از حاکمیت بوده¬اند و از امتیاز حاکمیت برخوردارند.
ج: صلاحیت دیوان در رابطه با «خوانده»
از اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی بر می¬آید «خوانده» در دعوایی که دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی آن را دارد، مامور دولتی و یا واحد دولتی است. این اصل می¬گوید: «به منظور رسیدگی به شکایت، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحدها یا آیین نامه¬های دولتی و احقاق حقوق آن¬ها ، دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه¬ی قضائیه تاسیس می¬گردد.» نکته¬ی در خور بحث در این اصل آن است که آیا مقصود از «دولتی» قوه¬ی مجریه است یا سایر قوا را نیز در بر می¬گیرد.
آیا می¬توان گفت شکایت از موسسات عمومی غیر دولتی نیز در صلاحیت دیوان عدالت اداری است؟
نکته مهم در این باره آن است که مامور یا واحد دولتی به چه کسی و چه چیزی گفته می¬شود. آیا مقصود صرفا ماموران و واحدهای قوه¬ی مجریه¬اند یا ماموران و واحدهای قوه¬ی قضائیه و مقننه را نیز شامل می-شود؟ برای تبیین مفهوم این عبارت لازم است توجه شود که واژه¬ی «دولت» معمولا در سه معنا کاربرد دارد: دولت- کشور، مجموعه قوای حکومتی و قوه مجریه.
مقصود از واژه¬ی «دولت»، در اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی کدام معنای ذکر شده است؟
درباره¬ی صلاحیت دیوان عدالت اداری نسبت به مشتکی عنه (خوانده) دولتی دو نظریه طرح شده است:
۱- حصر مصادیق واحدهای دولتی به دستگاه¬های قوه¬ی مجریه
بر اساس این نظریه، دیوان عدالت اداری منحصرا مرجع رسیدگی به شکایات از اعمال و مقررات قوه¬ی مجریه است و منظور از واحدهای دولتی، سازمان¬های اجرایی و اداری قوه¬ی مجریه است. طرفداران این نظریه، برای اثبات ادعای خود، دلیل¬های زیر را اقامه می¬کنند:
۱- از بررسی اصول به دست می¬آید که مقصود از «دولتی» قوه¬ی مجریه است. قانون¬گذار در اصل یکصد و هفتاد و سوم، مامورین و واحدها را به کلمه¬ی آیین¬نامه¬ها عطف کرده است. اگر معلوم شود که مقصود از آیین¬نامه¬های دولتی چیست، می¬توان به قرینه¬ی عطف، مفهوم مامورین و واحدهای دولتی را نیز معلوم نمود.
ظاهرا مقصود از آیین نامه¬های دولتی، در اصل یکصد و هفتاد و سوم، همان است که در اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی آمده است. موضوع اصل مذکور، مصوبات قوه مجریه است. علاوه بر اصل ذکر شده، در اصل یکصد و هفتادم، آیین نامه¬های دولتی، معادل مصوبات قوه مجریه گرفته شده است. این اصل می-گوید:
قضات دادگاه¬ها مکلف¬اند از اجرای تصویب نامه¬ها و آیین نامه¬های دولتی که مخالف با قوانین و مقرارت اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند. هرکس می¬تواند ابطال این گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند.
با توجه به آنچه بیان شد، مقصود از آیین نامه¬های دولتی در اصل یکصد و هفتاد و سوم، به قرینه اصول یکصد و سی و هشتم و یکصد و هفتادم، مصوبات قوه مجریه است و چون عبارت مذکور عطف به عبارت «مامورین یا واحدها» شده است، منظور از مامورین یا واحدهای دولتی نیز، مامورین و واحدهای قوه مجریه اند. نتیجه اینکه از نظر قانون اساسی، خوانده در دعاوی مطرح شده در دیوان عدالت اداری، ماموران و واحدهای قوه مجریه¬اند.
۲- ممکن است کسی در رد این نظریه بگوید آنچه به عنوان صلاحیت¬ها و اختیارات دیوان عدالت اداری در اصل یکصد و هفتاد و سوم آمده، حداقل¬ها محسوب می¬شود. قانون¬گذار تعیین حدود اختیار این دیوان را به قانون عادی احاله کرده است. ذیل اصل مذکور می¬گوید: حدود اختیارات و نحوه¬ی عمل این دیوان را قانون تعیین می¬کند. بنابراین، شایسته است این موضوع را در قانون دیوان عدالت اداری مورد مطالعه قرار دهیم. در این خصوص باید گفت مقصود از «دولت» در قانون دیوان عدالت اداری نیز، همان قوه¬ی مجریه است. ماده ۲۵ قانون سابق دیوان عدالت اداری، واژه¬ی «دولت» را معادل قوه¬ی مجریه گرفته بود. در بخشی از این ماده آمده بود:
در اجرای اصل ۱۷۰ قانون اساسی، دیوان عدالت اداری موظف است چنانچه شکایتی مبنی بر مخالفت بعضی از تصویب¬نامه¬ها و یا آیین نامه های دولتی با مقررات اسلامی مطرح گردید… و چنانچه شکایت مبنی بر مخالفت آن¬ها با قوانین و یا خارج از حدود اختیارات قوه¬ی مجریه بود، شکایت را در هیات عمومی دیوان مطرح نماید…
۳- تبصره¬ی ۲ ماده¬ی ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری، تصمیمات و آرای محاکم قضایی دادگستری، نظامی و انتظامی را قابل طرح در دیوان عدالت اداری ندانسته است. همچنین تبصره¬ی ماده ۱۹ قانون جدید می-گوید تصمیمات قضایی قوه¬¬ی قضائیه قابل شکایت در دیوان نیست.
۴- دستگاه قانون¬گذاری و قضایی را نمی¬توان عرفا از مصادیق واحدهای اداری و اجرایی دانست و اصولا بررسی وظایف و اختیارات قوای مقننه و قضائیه در مباحث حقوق اداری- که موضوع قانون دیوان عدالت اداری است- نمی¬گنجد. لذا مقصود قانون گذار از دولت و واحدهای دولتی دستگاه¬های اجرایی قوه¬ی مجریه است.
بنابراین، بر اساس این نظر، دیوان صلاحیت رسیدگی به دعاوی مردم علیه دستگاه¬های قضایی و تقنینی را ندارد.
۲- گسترش مصادیق واحدهای دولتی به کلیه¬ی واحدهای قوای سه گانه
بر اساس این نظریه، آن دسته از اعمال قوای مقننه و قضائیه که خارج از امور قانونگذاری و قضایی هستند، اعمال اجرایی و اداری محسوب می¬شوند و به تبع آن از مقررات حقوق اداری پیروی می¬کنند. از آنجا که در ماهیت اقدامات اداری دستگاه قانون¬گذاری و قضایی و اقدامات اداری قوه¬ی مجریه تفاوتی وجود ندارد، لذا مقرراتی که مجلس شورای اسلامی و یا قوه¬ی قضائیه تحت عناوین آیین نامه، تصویب نامه و غیره صادر می¬کند، مقررات دولتی محسوب می¬شوند و به همین دلیل نیز در صورت مغایرت با موازین اسلامی یا مخالفت با قانون، قابل رسیدگی در دیوان عدالت اداری می¬باشند.
معتقدان به این نظریه علاوه بر بیان فوق شواهد و دلایل دیگری نیز بیان کرده¬اند:
۱- «آنچه در ماده¬ی ۲۵ قانون سابق آمده است، نافی صلاحیت¬های دیگر دیوان در خصوص رسیدگی به آیین نامه¬های دستگاه¬های تقنینی و قضایی نمی¬باشد. علاوه بر آن این دلیل اخص از مدعاست؛ زیرا بحث در مامورین، واحدها و آیین¬نامه¬های دولتی است. در حالی که موضوع ماده¬ی ۲۵ فقط آیین نامه¬های دولتی است. به عبارت دیگر، ماده¬ی ۲۵ سابق حداکثر می¬فهماند که مقصود از آیین نامه¬های دولتی، آیین¬نامه¬های قوه¬ی مجریه است. اما در مورد مامورین و واحدهای دولتی، ماده مذکور ساکت است.»
۲- اما در مورد تبصره¬ی ۲ ماده¬ی ۱۳ می¬توان گفت مقصود از «تصمیمات و آرای دادگاه¬ها و سایر مراجع قضایی دادگستری و …» تصمیمات قضایی است که در این صورت، تصمیمات اداری و اجرایی محاکم، داخل در صلاحیت دیوانمی باشد. شاهد این مدعا تبصره¬ی ماده¬ی ۱۹ است که تصمیمات قضایی را خارج از شمول دیوان در نظر گرفته است. مفهوم مخالف تبصره این است که تصمیمات و اقدامات اداری و اجرایی قابل رسیدگی در دیوان است.
۳- فلسفه¬ی وجودی تشکیل دیوان عدالت، رسیدگی به شکایت مردم از دولت است. به قرینه¬ی تقابل مردم و دولت، می¬توان چنین گفت که مقصود از دولت همه¬ی کسانی¬اند که در مقابل مردم قرار دارند؛ یعنی طبقه¬ی حکومت کنندگان که شامل قوای مجریه، قضائیه و مقننه و نیز تمام واحدها و موسسات وابسته خواهد بود.
۴- دیوان عدالت اداری در عمل نیز به شکایت مردم از تصمیمات اداری و آیین نامه¬ها و بخش نامه¬های دستگاه قضایی رسیدگی کرده است.بنابراین، با توجه به قانون دیوان عدالت اداری، این دیوان صلاحیت رسیدگی به اعتراضات و شکایات مردم از دستگاه¬های اجرایی، قضایی و تقنینی را دارد.
با توجه به اختلاف نظرهای موجود درباره¬ی صلاحیت دیوان در خصوص «خوانده»، رئیس قوه¬ی قضائیه طی نامه¬ای در تاریخ ۲/۸/۸۳ از شورای نگهبان چنین درخواست می¬کند:
با توجه به اینکه اصل ۱۷۰ قانون اساسی مقرر می¬دارد: قضات دادگاه¬ها مکلف¬اند از اجرای تصویب¬نامه¬ها و آیین نامه¬های دولتی که مخالفت با قوانین و مقرارت اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند. و هرکس می¬تواند ابطال این گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند، تفسیر آن شورای محترم را در این رابطه تبیین فرمایید که آیا محدوه¬ی اختیارات دیوان عدالت اداری در این اصل شامل تصویب¬ نامه¬ها و آیین نامه¬های قوه¬ی مقننه و قضائیه و سازمان¬های وابسته به آن¬ها و همچنین مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی و مصوبات اداری شورای نگهبان و مجمع تشخیص و امثال آن نیز می¬شود یا مخصوص به تصویب¬ نامه¬ها و آیین نامه ¬های دولت به معنای قوه¬ی مجریه می¬باشد.
شورای نگهبان نیز نظریه¬ی تفسیری خود را در تاریخ ۲۸/۸/۱۳۸۳ به شرح زیر بیان می¬کند:
«با توجه به قرینه قوه¬ی مجریه در قسمت اخیر اصل یکصد و هفتاد قانون اساسی، مقصود از تعبیر دولتی در این اصل قوه¬ی مجریه است.»
قانون جدید دیوان نیز با توجه به نظریه¬ی تفسیری مذکور ضمن تبصره¬ی ماده¬ی ۱۹ خود رسیدگی به شکایات از تصمیمات قضایی قوه¬ی قضائیه، مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان قانون اساسی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان، شورای عالی امنیت ملی و شورای عالی انقلاب فرهنگی از شمول صلاحیت خود خارج کرده است. «علی رغم صراحت نظریه¬ی تفسیری شورای نگهبان، تبصره¬ی ماده ۱۹ مذکور صرفا تصمیمات قضایی قوه¬ی قضائیه و مصوبات و تصمیمات نهادهای فوق الذکر را از شمول صلاحیت هیات عمومی دیوان خارج می¬نماید. به عبارت دیگر، تصمیمات غیر قضایی قوه¬ی قضائیه (مانند مقررات استخدامی) و سایر تصمیمات اداری نهادهای فوق الذکر قابل شکایت در هیات عمومی دیوان عدالت اداری می¬باشد. از سوی دیگر، باید خاطر نشان ساخت که رویه¬ی دو دهه¬ی گذشته شورای نگهبان نیز دلالت بر این امر دارد که شورای مذکور طی سال¬های گذشته نه تنها تصمیمات اداری و استخدامی بلکه برخی از مصوبات نهادهای غیر از قوه¬ی مجریه را نیز به جهت مغایرت آن¬ها با موازین شرعی ابطال نموده است.»
شورای نگهبان مقصود از تعبیر دولتی در اصل ۱۷۰ را «قوه¬ی مجریه» می¬داند. تبصره¬ی ماده¬ی ۱۹ با خارج کردن «تصمیمات قضایی قوه¬ی قضائیه» تلویحا صلاحیت دیوان را بر «تصمیمات اداری قوه¬ی قضائیه» می-پذیرد که این امر با نظر تفسیری شورای نگهبان مطابقت ندارد، ولی با رویه¬ی عملی دیوان مطابق است.
د: رسیدگی به اعتراضات از مقررات دولتی
طبق بند ۱ ماده ۱۹ هیأت عمومی دیوان صالح به رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی است از: آئین‌نامه‌ها وسایر نظامات و مقررات دولتی، شهرداری‌ها از حیث مخالفت مدلول آن‌ها با قانون و احقاق حقوق اشخاص در مواردی که تصمیمات و اقدامات یا مقررات مذکور به علت برخلاف قانون بودن آن و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود. بنابراین شکایت مردم از مقررات دولتی ممکن است به این صورت باشد:
۱: مغایرت مقررات دولتی با موازین اسلامی.
۲:مغایرت مقررات دولتی با قوانین کشور، اعم از قانون اساسی و عادی.
۳: خارج بودن مقررات از حدود اختیارات واحدهای دولتی.
برابر ماده ۴۰ قانون در صورتی که رئیس قوه قضائیه یا رئیس دیوان به هر نحو از مغایرت یک مصوبه با شرع یا قانون یا خروج از اختیارات مقام تصویب کننده مطلع شود موظف است موضوع را در هیأت عمومی دیوان مطرح و ابطال مصوبه را درخواست نماید. و هیأت عمومی دیوان با شرکت ۳/۲ قضات به ریاست رئیس دیوان یا معاون قضایی تشکیل و ملاک صدور رأی نظر اکثریت میباشد. که پس از بررسی و ارزیابی به ابطال تمام یا بخشی از مقررات یاد شده می‌پردازد. طبق ماده ۴۱ دیوان «در صورتی که مصوبه به لحاظ مغایرت با موازین شرعی مطرح باشد موضوع جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال می‌شود و نظر فقهای شورای نگهبان برای هیات عمومی لازم‌الاتباع میباشد»
سپس چنانچه شکایت مبنی‌بر مخالفت مقررات با قوانین یا خارج از حدود و اختیارات قوه مجریه بود موضوع در هیات عمومی دیوان مطرح و چنانچه اکثریت اعضا شکایت را وارد تشخیص بدهند حکم ابطال تمام یا قسمتی از آن صادر می‌شود.اثر ابطال از زمان صدور رای هیأت عمومی میباشد مگر مصوبات خلاف شرع یا در مواردی که به منظور جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص هیات یاد شده اثر آن را زمان تصویب مصوبه اعلام نماید (ماده ۲۰).
تبصره ماده ۱۹ قانون دیوان تصمیمات قضایی قوه‌ی قضائیه و مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان، شورای عالی امنیت ملی و شورای عالی انقلاب فرهنگی را از زمره‌ی آیین‌نامه‌ها و مقررات دولتی قرار نداده و رسیدگی به شکایات و اعتراضات نسبت به آن‌ها را در صلاحیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری نمی‌داند.
هـ: ایجاد وحدت رویه قضایی
با این که دیوان عدالت اداری بالاترین مقام دادرسی اداری است که حق رسیدگی ماهوی و شکلی دارد و با توجه به تعدد شعب دیوان امکان ، صدور رای مشابه و متناقض نسبت به یک موضوع واحد وجود دارد که در این صورت ضرورت دارد که دیوان به ایجاد وحدت رویه قضایی مبادرت نماید. که به دو صورت میباشد یکی در مورد آرای متناقض و دیگری و چنانچه نسبت به موضوع واحد آراء مشابه متعدد صادر شده باشد که صدور رای وحدت رویه در این خصوص در صلاحیت هیأت عمومی دیوان میباشد که بدین ترتیب است:
۱- صدور رای وحدت رویه قضایی در مورد آرای متناقض صادره از شعب دیوان «هرگاه در موارد مشابه آرای متناقض از یک یا چند شعبه دیوان صادر شود رئیس دیوان موظف است به نسبت به صدور رای اقدام نماید. این رای برای شعب دیوان و سایر مراجع اداری مربوط در موارد مشابه لازم‌الاتباع است. اثر رای مذکور نسبت به آینده است و موجب نقض آرای سابق نمی‌شود.
۲- رای وحدت رویه نسبت به آرای مشابه متعدد در موضوع واحد: مطابق ماده ۴۴ قانون دیوان عدالت «هرگاه در موضوع واحدی حداقل پنج رای مشابه از شعب مختلف دیوان صادر شده باشد با نظر رئیس دیوان موضوع در هیات عمومی مطرح و رای وحدت رویه صادر می‌شود این رای برای شعب دیوان ادارات و اشخاص حقیقی و حقوقی ذی‌ربط لازم الاتباع است. پس هیأت عمومی دیوان مرجع ایجاد وحدت رویه قضایی است که این آرای صادره از هیأت عمومی در حکم قانون‌اند. و پس از صدور رای وحدت رویه، رسیدگی به شکایات موضع ماده ۴۴ در شعب به صورت خارج از نوبت و بدون نیاز به تبادل لوایج انجام می‌شود (تبصره ماده ۴۴)»
نتیجه‌گیری
در سالیان اخیر و در پرتوی تحولات اندیشه‌های حقوق بشر و حقوق شهروندی، حقوق اداری نیز به نوبه خود؛ به دنبال پایه‌ریزی و جست‌جوی ابزارهایی است که تا از یک طرف ضمن عطف توجه به مقتضایات امر اداری و ضرورت پایه‌ریزی نظام اداری کارآمد، ابزارهایی را در اختیار اداره قرار دهد و از طرف دیگر بتواند افراد را در برابر اداره حمایت نموده و به کنترل قضای اعمال اداری دست. و همچنین به دلیل گسترش سازمان‌های اداری و دخالت روزافزون آن‌ها در زندگی آحاد جامعه و ارتباط وسیع شهروندان با این سازمان‌ها و بالتبع امکان بروز اختلاف و شکایت از تصمیمات و اقدامات اداری از اهمیت بسزایی برخوردار است. بی‌تردید نظارت قضایی براعمال دولت مهم‌ترین زمینه برای عدم تجاوز دولت به حقوق مردم است. اما نظام تضمین و ضمانت اجرا هم باید به گونه‌ای باشد که امکان تخطی و تخلف از آراء و اوامر نظام نظارت را به حداقل ممکن برساند یکی از رسالت‌های دیوان عدالت اداری طبق اصل ۱۷۳ قانون اساسی تضمین و صیانت از حقوق و منافع شهروندان است که با توجه صلاحیت و اختیاراتی که داردآرایی را در این زمینه صادر کرده است یا به عبارتی فلسفه وجودی دادگاههای اداری و دیوان و نهادهای مدنی به طور کلی حقوق عمومی مدرن تا حدود زیادی در حمایت از شهروندانی است که در مقابل دستگاه پرهیمنه‌ی حکومتی بی‌پناه و یاورند وگرنه دولت آن اندازه اقتدار داشته و دارد که بی‌هیچ هراسی خواسته‌های خود را به فعل درآورد و تجربه نشان داده است که در این مسیر هیچ مانع وارد را نیز بر نمی‌یابد.
